Kulttuurin, urheilun ja hoivan valtion kustannukset – hallinnon analyysi

Tiivistelmä

Tärkein tulos on, ettei Ruotsin valtiontalousarviossa ole kulttuurille, urheilulle ja hoidolle yhteistä hallintoa tai yleiskustannuksia vastaavaa raportointikategoriaa. Talousarviossa erotellaan sen sijaan muun muassa määrärahat, tulonsiirrot, viranomaisten toimintamenot ja investoinnit. Siksi valtiontalousarviosta ei voi suoraan lukea hallinnon virallista prosenttiosuutta. Tällainen prosenttiosuus on muodostettava erikseen, ja tulos riippuu vahvasti määritelmästä.

Jotta kaikkea viranomaistoimintaa ei kutsuttaisi hallinnoksi, käytetään kahta tasoa. Suppea hallinto eli järjestelmätoiminto tarkoittaa ohjauksen, sääntelyn, valvonnan, analyysien, avustushallinnon ja vastaavien keskitettyjä kustannuksia silloin, kun ne voidaan erottaa omiksi määrärahoikseen. Suora toiminta määritellään kulttuuri-, urheilu-, hoito- ja hoivapalvelujen jäljelle jääväksi rahoitukseksi tai tuotannoksi. Jälkimmäiseen kategoriaan sisältyy edelleen piilohallintoa museoissa, palveluntuottajilla, kunnissa, alueilla, urheilujärjestöissä ja avustusten saajissa. Prosenttiosuudet onkin luettava järjestelmäkustannusten likimääräisinä mittareina, ei byrokratian tai tehottomuuden mittareina.

Viimeisten viiden johdonmukaisesti varmennettavissa olevan toteumavuoden, 2020–2024, aikana koko menolaji 9:n, terveydenhuollon, sairaanhoidon ja sosiaalihuollon, menot olivat 101,8, 138,0, 118,2, 108,8 ja 116,0 miljardia kruunua. Menolaji 17:n, kulttuurin, median, uskonnollisten yhteisöjen ja vapaa-ajan, menot olivat samoina vuosina 20,4, 22,7, 19,7, 16,7 ja 16,6 miljardia kruunua. Pandemia-ajan poikkeuksellisen korkeat tasot tekevät suorasta trenditulkinnasta harhaanjohtavan.

Urheilulle on olemassa huomattavasti selkeämpi valtion määräraha: määräraha 13:1 Urheilun tuki. Toteutuma oli noin 3,47 miljardia kruunua vuonna 2020, 3,92 miljardia vuonna 2021, 2,79 miljardia vuonna 2022, 2,09 miljardia vuonna 2023 ja 2,117 miljardia kruunua vuonna 2024. Valtiontalousarviosta ei kuitenkaan käy ilmi, kuinka paljon tästä päätyy lopulta Ruotsin urheiluliiton, lajiliittojen tai yhdistysten hallintoon.

Kulttuurille muodostetaan suppea vuoden 2024 rajaus laskemalla yhteen menolajiin UO17 kuuluvat kulttuuripoliittiset osa-alueet – muun muassa koko kulttuurialan kattava toiminta, esittävä taide, kirjallisuus ja kielet, taiteilijat, arkistot, kulttuuriympäristö, museot, arkkitehtuuri, kuva- ja muotoilu sekä elokuva – mutta jättämällä urheilu, nuorisopolitiikka, media, uskonnolliset yhteisöt, kansansivistys ja pelipolitiikka pois. Tämä analyyttinen summa on 9,046 miljardia kruunua vuonna 2024.

Hyvin suppealla keskeisen hallinnon likimääräisellä mittarilla, joka koostuu Ruotsin kulttuurineuvoston ja kulttuurianalyysiviranomaisen määrärahoista, yhteensä noin 93 miljoonasta kruunusta, järjestelmätoiminnon osuus on noin 1,03 prosenttia kulttuurin vuonna 2024 muodostetusta kokonaissummasta. Jäljelle jää noin 8,953 miljardia kruunua eli 98,97 prosenttia. Tämä on lähinnä alaraja.

Valtion terveys- ja sairaanhoitopolitiikan osa-alueen toteutuma oli 74,184 miljardia kruunua vuonna 2024. Ruotsin sosiaalihallituksen, terveydenhuollon menetelmien arviointineuvoston SBU:n, hammas- ja lääkekorvausviranomaisen TLV:n, lääkeviraston, sähköisen terveydenhuollon viranomaisen, hoidon ja hoivan tarkastusviranomaisen IVO:n sekä hoidon ja hoivan analyysiviranomaisen muodostama suppea keskitettyjen järjestelmäkustannusten likimääräinen mittari on noin 2,308 miljardia kruunua eli 3,11 prosenttia. Jäljelle jää noin 71,876 miljardia kruunua eli 96,89 prosenttia. Tämäkään summa ei ole puhdasta yleiskustannusta: valvonta, lääkkeiden hinnoittelu, tietoperusteinen ohjaus, terveysteknologian arviointi ja hoivan analyysi ovat itsenäisiä julkisia ydintehtäviä.

UO9 tarkoittaa valtion talousarviomenoa, ei koko Ruotsin terveydenhuollon tai sosiaalihuollon kustannuksia. Alueiden perusterveydenhuolto ja sairaalat sekä kuntien vanhustenhoito rahoitetaan ja raportoidaan suurelta osin valtiontalousarvion ulkopuolella.

Ehkä tärkein johtopäätös on menetelmällinen: täsmällinen taulukko, jossa Ruotsia, Norjaa, Tanskaa, Suomea, Alankomaita ja Saksaa verrataan kaikkien kolmen sektorin hallinnon prosenttiosuuksien perusteella, antaisi väärän vaikutelman tarkkuudesta, jos se rakennettaisiin suoraan kunkin maan valtiontalousarviosta.

Määritelmät, rajaus ja menetelmä

Mitä tässä lasketaan hallinnoksi ja yleiskustannuksiksi

Ruotsin valtiontalousarviossa ei ole eri sektorit ylittävää virallista hallinnon tai yleiskustannusten määritelmää, jota voitaisiin soveltaa samalla tavalla kulttuuriin, urheiluun ja hoivaan. Talousarvioesityksessä hallitus erottaa toisistaan muun muassa tulonsiirrot, toimintamenot ja investoinnit. Toimintamenot eivät ole hallinnon synonyymi: museotyöntekijän näyttelytyö, tarkastajan valvonta tai viranomaisen asiantuntija-analyysi voivat kaikki sisältyä toimintamenoihin.

Mitä kulttuuriksi, urheiluksi ja hoidoksi lasketaan

Kulttuuri rajataan vuonna 2024 menolaji UO17:n kulttuuripoliittisiin osiin. Urheilu määritellään määrärahan 13:1 Urheilun tuki perusteella. Hoiva esitetään kahdella tasolla: yhtäältä terveys- ja sairaanhoitopolitiikkana, toisaalta koko UO9:nä, johon kuuluvat myös kansanterveys, vammaispolitiikka, sosiaalipalvelut, lapsen oikeuksien politiikka ja tutkimus.

Perusterveydenhuolto ja sairaalahoito eivät sisälly täysimääräisinä tuotantokustannuksineen, koska pääosa niistä kuuluu alueiden talouteen. Vanhustenhoito ei sisälly täysimääräisenä kuntien kustannuksena. Siksi on täsmällisempää kutsua taulukoita valtion talousarviorahoitukseksi kuin ruotsalaisen hoivan ja huolenpidon koko julkiseksi kustannukseksi.

Ruotsi: valtion menot ja kehitys

Sarja osoittaa, miksi vuosia 2020–2022 on käsiteltävä varoen: sekä hoivaan että kulttuuriin vaikuttivat suuret, tilapäiset valtion pandemiatoimet. Vuoden 2021 ja vuoden 2024 välinen lasku ei siksi sellaisenaan tarkoita, että normaali toiminta olisi vähentynyt samassa suhteessa.

Sektorikohtainen kuva vuodelta 2024

Suurempiin hoivan menoeriin vuonna 2024 kuuluivat noin 37,2 miljardin kruunun lääkekorvaukset, noin 17,7 miljardin kruunun kansanterveyden ja sairaanhoidon avustukset, noin 7,6 miljardin kruunun hammashuollon etuudet sekä hoitojonojen purkamiseen liittyvät, noin 5,0 miljardin kruunun panostukset. Sosiaalipalveluissa henkilökohtaisen avun korvaus oli noin 25,3 miljardia kruunua ja vanhustenhoidon kannustetuki noin 9,0 miljardia kruunua.

Valtiontalousarvion oma taloudellinen jaottelu

Nämä prosenttiosuudet ovat hyödyllinen vertailukohta, mutta 8,73 ja 27,44 prosenttia eivät ole hallinnon osuuksia. UO17:ssä osa valtion omasta toiminnasta on itse kulttuurituotantoa; UO9:ssä siihen kuuluu valvontaa, varautumista ja tietoperusteista ohjausta.

Veromenot ovat oma rajauskysymyksensä. Virkistykseen ja urheiluun kohdistuvan alennetun arvonlisäveron arvioidaan olevan noin 6,71 miljardia kruunua, kulttuuriesitysten noin 2,59 miljardia kruunua ja kirjojen noin 1,92 miljardia kruunua. Ne eivät ole määrärahamenoja, joten niitä ei ole lisätty kokonaissummiin.

Hallinto vastaan suora toiminta

Kulttuuri

Tämä on todennäköisesti tosiasiallisten yleiskustannusten aliarvio. Ruotsin valtionarkistolla, valtion museoilla ja esittävän taiteen laitoksilla on omat johto-, talous-, henkilöstö-, IT- ja toimitilatoimintonsa, joita ei voida erottaa asiasisältöön kuuluvasta toiminnasta määrärahataulukossa. Toisaalta olisi hallinnollisen tuhlauksen yliarviointia kutsua Ruotsin kulttuurineuvoston ja kulttuurianalyysiviranomaisen kaikkia kustannuksia yleiskustannuksiksi.

Urheilu

Olisi menetelmällisesti väärin ilmoittaa hallinnon osuudeksi nolla prosenttia ja suoran toiminnan osuudeksi 100 prosenttia. Määräraha on valtion näkökulmasta tulonsiirto, mutta sillä voidaan sen jälkeen rahoittaa sekä yhdistystoimintaa että liittojen tehtäviä. Luotettava laskelma edellyttää Ruotsin urheiluliiton ja lajiliittojen kirjanpitotietoja.

Terveys- ja sairaanhoito

Tätä lukua on tulkittava vielä varovaisemmin kuin kulttuurin 1,03 prosenttia. Se mittaa tiettyjä tunnistettavia keskitettyjä valtion järjestelmätoimintoja hyvin laajalla menoalueella. IVO:n valvonta, SBU:n terveysteknologian arvioinnit, TLV:n hinta- ja korvausjärjestelmätyö, lääkeviraston sääntelytyö ja sosiaalihallituksen normiohjaus ovat olennainen osa hoivajärjestelmää. Samalla alueiden paikallinen hallinto puuttuu näistä määrärahoista kokonaan.

Sosiaalihuolto ja koko UO9

2,61 prosenttia ei pitäisi käyttää Ruotsin hoivan ja huolenpidon hallinnon päämittarina. Se mittaa tiettyjä tunnistettavia keskitettyjä valtion järjestelmätoimintoja hyvin laajalla menoalueella.

Kansainvälinen vertailu ja harmonisointi

Kansainvälisessä vertailussa on erotettava kaksi ongelmaa. Ensimmäinen koskee rahoituksen tasoa: Ruotsin keskushallinnon meno, Norjan kunnallinen kulttuurimeno, Tanskan alueellinen hoivakustannus ja Saksan sosiaalivakuutusmeno voivat rahoittaa samantyyppistä palvelua mutta kirjautua eri instituutioille. Toinen koskee hallinnon määritelmää.

Eurostatin COFOG-järjestelmä voi yhdenmukaistaa julkiset menot toiminnon mukaan ja sopii kulttuurin ja urheilun tarkasteluun, mutta se ei yleensä erittele sisäisiä yleiskustannuksia. Terveyden osalta System of Health Accounts 2011 luokittelee ohjauksen sekä järjestelmä- ja rahoitushallinnon omaksi terveydenhuollon toiminnokseen, mikä tekee kansainväliset vertailut periaatteessa mahdollisiksi.

Puuttuvaa tietoa ei saa koskaan korvata nollalla. Jos yhdenmukaistettua hallintoerää ei ole, solu on merkittävä saatavilla olemattomaksi sen sijaan, että siihen täytettäisiin arvio.

Epävarmuudet ja tietopuutteet

• Valtion meno ei ole sama asia kuin julkisten kokonaiskustannusten määrä. Alueet ja kunnat vastaavat suuren osan hoivan ja sosiaalipalvelujen käytännön toiminnasta.
• Määrärahat eivät ole kustannuspaikkoja. Avustusmäärärahalla voidaan rahoittaa vastaanottajan hallintoa; viranomaismäärärahalla voidaan rahoittaa suoraa asiasisältöön kuuluvaa toimintaa.
• Kulttuurin 1,03 prosenttia on alaraja, ei kattava yleiskustannusluku.
• Hoivan 3,11 prosenttia on järjestelmäkustannusten likimääräinen mittari, joka sisältää sekä ydintehtäviä että jättää hoivantuottajien paikallisen hallinnon ulkopuolelle.
• Urheilun hallinnon osuutta ei voida laskea luotettavasti valtiontalousarviosta.
• Pandemiavuodet 2020–2022 ovat rakenteellisia poikkeusvuosia, eikä niitä pitäisi käyttää normaalivuosina.

Suositeltu kustannusmalli

On erityisen tärkeää pitää järjestelmän ohjaus ja sääntely erillään yrityshallinnosta. Muuten syntyy harhaanjohtava mielikuva, että IVO:n valvonta tai SBU:n näyttöön perustuva työ olisi samaa kustannuslajia kuin kirjanpito ja henkilöstöhallinto. Siksi tulisi raportoida rinnakkain kaksi suhdelukua: yrityshallinnon yleiskustannukset ja järjestelmän kokonaiskustannukset.

Johtopäätökset

Luotettavin tapa viestiä näistä luvuista ei ole sanoa, että vain 1 prosenttia kulttuurista ja 3 prosenttia hoidosta kuluu hallintoon. Oikea muotoilu on, että noin 1 prosenttia määritellystä kulttuurirahoituksesta ja noin 3 prosenttia valtion terveys- ja sairaanhoitopolitiikan rahoituksesta voidaan tunnistaa suppeaksi kokonaisuudeksi keskitettyjä ohjaus-, analyysi-, valvonta- ja hallintotoimintoja. Kaikkien palveluntuottajien tosiasialliset yleiskustannukset ovat suuremmat, mutta niitä ei voida määrittää yksin valtiontalousarvion perusteella.

Lähteet

• Hallitus, menolaji 9 Terveydenhuolto, sairaanhoito ja sosiaalihuolto (prop. 2025/26:1)
• Hallitus, menolaji 17 Kulttuuri, media, uskonnolliset yhteisöt ja vapaa-aika (prop. 2025/26:1)
• Hallitus, vuoden 2026 talousarvioesitys (prop. 2025/26:1)
• Hallitus, talousarvioesitykset talousarviovuosittain
• Ruotsin urheiluliitto, tietoa RF:stä ja valtion tuesta
• Eurostat, Government expenditure by function (COFOG)
• WHO, A System of Health Accounts 2011
• OECD, Health spending

Tekoäly on Ruotsin suurin työtä, hyvinvointia ja tulevaisuutta koskeva kysymys.