Statliga kostnader för kultur, idrott och vård – med analys av administration

Exekutiv sammanfattning

Det viktigaste resultatet är att svensk statsbudget inte har en gemensam redovisningskategori som motsvarar administration eller overhead för kultur, idrott respektive vård. Budgeten skiljer i stället bland annat mellan anslag, transfereringar, myndigheters verksamhetsutgifter och investeringar. Därför går det inte att läsa av en officiell procentsats för administration direkt ur statsbudgeten. En sådan procentsats måste konstrueras, och resultatet beror starkt på definitionen.

För att undvika att kalla all myndighetsverksamhet administration används två nivåer. Snäv administration eller systemfunktion avser centrala kostnader för styrning, reglering, tillsyn, analys, bidragsadministration och liknande, när dessa kan isoleras i egna anslag. Direkt verksamhet definieras som resterande finansiering eller produktion av kultur-, idrotts-, vård- och omsorgstjänster. Den senare kategorin innehåller fortfarande dold administration inne i museer, vårdgivare, kommuner, regioner, idrottsorganisationer och bidragsmottagare. Procentsatserna ska därför läsas som systemkostnadsproxyer, inte som mått på byråkrati eller ineffektivitet.

För de senaste fem konsekvent verifierbara utfallsåren, 2020–2024, uppgick hela utgiftsområde 9, Hälsovård, sjukvård och social omsorg, till 101,8, 138,0, 118,2, 108,8 respektive 116,0 miljarder kronor. Utgiftsområde 17, Kultur, medier, trossamfund och fritid, uppgick samma år till 20,4, 22,7, 19,7, 16,7 respektive 16,6 miljarder kronor. De exceptionellt höga nivåerna under pandemiperioden gör en rak trendtolkning missvisande.

För idrott finns ett betydligt renare statligt anslag: anslag 13:1 Stöd till idrotten. Utfallet var cirka 3,47 miljarder kronor 2020, 3,92 miljarder 2021, 2,79 miljarder 2022, 2,09 miljarder 2023 och 2,117 miljarder kronor 2024. Statsbudgeten redovisar däremot inte hur mycket av detta som i slutänden går till Riksidrottsförbundets, specialidrottsförbundens eller föreningarnas administration.

För kultur konstrueras en snäv 2024-avgränsning genom att summera de kulturpolitiska delområdena i UO17 – bland annat kulturområdesövergripande verksamhet, scenkonst, litteratur och språk, konstnärer, arkiv, kulturmiljö, museer, arkitektur, bild och form samt film – men exklusive idrott, ungdomspolitik, medier, trossamfund, folkbildning och spelpolitik. Denna analytiska summa blir 9,046 miljarder kronor 2024.

Med en mycket snäv central administrationsproxy bestående av anslagen till Statens kulturråd och Myndigheten för kulturanalys, totalt cirka 93 miljoner kronor, motsvarar systemfunktionen omkring 1,03 procent av den konstruerade kulturtotalen 2024. Residualen blir cirka 8,953 miljarder kronor, 98,97 procent. Detta är närmast en nedre gräns.

För det statliga delområdet hälso- och sjukvårdspolitik var utfallet 74,184 miljarder kronor 2024. En snäv central systemkostnadsproxy byggd av Socialstyrelsen, SBU, TLV, Läkemedelsverket, E-hälsomyndigheten, IVO och Myndigheten för vård- och omsorgsanalys ger cirka 2,308 miljarder kronor, eller 3,11 procent. Residualen är cirka 71,876 miljarder, 96,89 procent. Inte heller här är beloppet ren overhead: tillsyn, läkemedelsprissättning, kunskapsstyrning, hälsoteknikbedömning och vårdanalys är självständiga offentliga kärnuppgifter.

UO9 är statens budgetutgift, inte kostnaden för hela Sveriges hälso- och sjukvård eller sociala omsorg. Regionernas primärvård och sjukhus samt kommunernas äldreomsorg finansieras och redovisas till stor del utanför statsbudgeten.

Den kanske viktigaste slutsatsen är metodologisk: en exakt tabell där Sverige, Norge, Danmark, Finland, Nederländerna och Tyskland jämförs på administrationsprocent för alla tre sektorerna skulle ge falsk precision om den byggdes direkt av respektive statsbudget.

Definitioner, avgränsning och metod

Vad som här räknas som administration och overhead

Det finns ingen sektorsövergripande, officiell svensk statsbudgetdefinition av administration eller overhead som kan appliceras likadant på kultur, idrott och vård. I budgetpropositionen skiljer regeringen bland annat mellan transfereringar, verksamhetsutgifter och investeringar. Verksamhetsutgifter är inte synonymt med administration: en museianställds utställningsarbete, en inspektörs tillsyn eller en myndighets expertanalys kan alla ligga bland verksamhetsutgifter.

Vad som räknas som kultur, idrott och vård

Kultur avgränsas 2024 till de kulturpolitiska delarna av UO17. Idrott definieras som anslag 13:1 Stöd till idrotten. Vård redovisas på två nivåer: dels hälso- och sjukvårdspolitik, dels hela UO9, som också omfattar folkhälsa, funktionshinderspolitik, sociala tjänster, barnrättspolitik och forskning.

Primärvård och sjukhusvård ingår inte med sina fulla produktionskostnader, eftersom huvuddelen ligger i regionernas ekonomi. Äldreomsorg ingår inte som full kommunal kostnad. Det är därför mer precist att kalla tabellerna statlig budgetfinansiering än hela den offentliga kostnaden för svensk vård och omsorg.

Sverige: statliga utgifter och utveckling

Serien visar varför 2020–2022 måste behandlas försiktigt: både vård och kultur påverkades av stora tillfälliga statliga pandemiåtgärder. En nedgång från 2021 till 2024 betyder därför inte i sig att den normala verksamheten minskade i motsvarande grad.

Sektorspecifik bild för 2024

Bland de större vårdposterna 2024 fanns läkemedelsförmåner om cirka 37,2 miljarder kronor, bidrag till folkhälsa och sjukvård omkring 17,7 miljarder, tandvårdsförmåner omkring 7,6 miljarder och satsningar kopplade till vårdköer omkring 5,0 miljarder. Inom sociala tjänster var assistansersättningen cirka 25,3 miljarder och äldreområdets stimulansbidrag omkring 9,0 miljarder.

Statsbudgetens egen ekonomiska uppdelning

Dessa procentsatser är användbara som kontrollbild, men 8,73 respektive 27,44 procent är inte administrationsandelar. I UO17 består en del av statens egen verksamhet av själva kulturproduktionen; i UO9 av tillsyn, beredskap och kunskapsstyrning.

Skatteutgifter är en egen avgränsningsfråga. Reducerad mervärdesskatt för rekreation och idrott uppskattas till cirka 6,71 miljarder kronor, för kulturella föreställningar cirka 2,59 miljarder och för böcker cirka 1,92 miljarder. De är inte anslagsutgifter och har därför inte lagts till totalsummorna.

Administration kontra direkt verksamhet

Kultur

Detta är sannolikt en underskattning av faktisk overhead. Riksarkivet, statliga museer och scenkonstinstitutioner har egna lednings-, ekonomi-, HR-, IT- och lokalfunktioner som inte kan skiljas från sakverksamheten i anslagstabellen. Samtidigt vore det en överskattning av administrativt slöseri att kalla hela Kulturrådets och Kulturanalys kostnader overhead.

Idrott

Att ange noll procent administration och 100 procent direkt vore metodologiskt fel. Anslaget är en transferering från statens perspektiv, men den kan därefter finansiera både föreningsaktivitet och förbundsfunktioner. En robust beräkning kräver Riksidrottsförbundets och specialidrottsförbundens redovisningar.

Hälso- och sjukvård

Denna siffra bör tolkas ännu försiktigare än kulturens 1,03 procent. IVO:s tillsyn, SBU:s hälsoteknikbedömningar, TLV:s pris- och subventionsarbete, Läkemedelsverkets regulatoriska arbete och Socialstyrelsens normering är substantiella funktioner i själva vårdsystemet. Samtidigt saknas regionernas lokala administration helt i dessa anslag.

Social omsorg och hela UO9

2,61 procent bör inte användas som huvudmått för administration i svensk vård och omsorg. Det är ett mått på vissa identifierbara centrala statliga systemfunktioner inom ett mycket brett utgiftsområde.

Internationell jämförelse och harmonisering

För en internationell jämförelse måste två problem skiljas åt. Det första är finansieringsnivån: en svensk centralstatsutgift, en norsk kommunal kulturutgift, en dansk regional vårdkostnad och en tysk socialförsäkringsutgift kan finansiera samma slags tjänst men hamna hos olika institutioner. Det andra är definitionen av administration.

Eurostats COFOG-system kan harmonisera offentlig utgift efter funktion och passar för kultur och idrott, men särredovisar normalt inte intern overhead. För hälsa klassificerar System of Health Accounts 2011 governance samt system- och finansieringsadministration som en egen hälsofunktion, vilket gör internationella jämförelser principiellt möjliga.

Saknad uppgift får aldrig ersättas av noll. Där en harmoniserad administrationspost inte finns ska cellen markeras som ej tillgänglig i stället för att fyllas med en uppskattning.

Osäkerheter och dataluckor

• Statsutgift är inte samma sak som total offentlig kostnad. Regioner och kommuner står för den faktiska driften av stora delar av vården och socialtjänsten.
• Anslag är inte kostnadsställen. Ett bidragsanslag kan finansiera administration hos mottagaren; ett myndighetsanslag kan finansiera direkt sakverksamhet.
• Kulturens 1,03 procent är en nedre gräns, inte ett heltäckande overheadtal.
• Vårdens 3,11 procent är en systemkostnadsproxy som både inkluderar kärnuppgifter och exkluderar vårdgivarnas lokala administration.
• Idrottens administrationsandel kan inte beräknas trovärdigt ur statsbudgeten.
• Pandemiåren 2020–2022 är strukturella outliers och bör inte användas som normalår.

Rekommenderad kostnadsmodell

Det är särskilt viktigt att hålla systemstyrning och reglering separat från corporate administration. Annars uppstår den missvisande implikationen att IVO:s tillsyn eller SBU:s evidensarbete är samma typ av kostnad som bokföring och HR. Två kvoter bör därför rapporteras parallellt: corporate overhead och total systemkostnad.

Slutsatser

Det mest robusta sättet att kommunicera dessa siffror är inte att säga att bara 1 procent av kulturen och 3 procent av vården går till administration. Den korrekta formuleringen är att omkring 1 procent av den definierade kulturfinansieringen och omkring 3 procent av den statliga hälso- och sjukvårdspolitiska finansieringen kan identifieras som en snäv uppsättning centrala styrnings-, analys-, tillsyns- och administrationsfunktioner. Den faktiska totala overheaden hos alla utförare är högre men kan inte bestämmas ur statsbudgeten ensam.

Källor

• Regeringen, utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg (prop. 2025/26:1)
• Regeringen, utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid (prop. 2025/26:1)
• Regeringen, budgetpropositionen för 2026 (prop. 2025/26:1)
• Regeringen, budgetpropositioner per budgetår
• Riksidrottsförbundet, om RF och statens stöd
• Eurostat, Government expenditure by function (COFOG)
• WHO, A System of Health Accounts 2011
• OECD, Health spending